L'art. 7 della FD prevede che gli Stati Membri predispongano piani di gestione del rischio di alluvioni (PGRA o FRMP - Flood Risk Management Plan) coordinati a livello di distretto idrografico (River Basin District - RBD) o di unità di gestione (Unit of Management - UoM), sulla base delle mappe di pericolosità e rischio di alluvioni di cui all'art. 6, per le aree a potenziale rischio significativo di alluvioni individuate ai sensi dell'art.5 e per le zone contemplate all'art. 13.1.b (solo per il I ciclo di gestione). 

L'art.7, inoltre, stabilisce quali debbano essere le principali finalità e i contenuti essenziali del PGRA, ulteriormente dettagliati all'interno dell'Allegato alla Direttiva in cui sono specificati: nella parte A le componenti che devono figurare in tutti i Piani; nella parte B quelle che devono essere presenti a partire dal primo aggiornamento. La data per ultimare e pubblicare i primi piani di gestione del rischio di alluvioni è fissata al 22 dicembre 2015. Per quanto attiene gli aggiornamenti, è previsto che il primo venga effettuato entro il 22 dicembre 2021 e i successivi ogni 6 anni (durata del ciclo di gestione). 

I PGRA in Italia sono coordinati a livello di RBD e dettagliati a livello di UoM, unità territoriale utilizzata dall'Italia per riportare alla Commissione Europea (reporting) le necessarie informazioni previste per comprovare che gli adempimenti associati alla FD siano stati assolti. 

All'interno dei PGRA devono essere definiti appropriati obiettivi per la gestione del rischio nelle aree a cui sono applicati, focalizzandosi sulla riduzione delle potenziali conseguenze negative che le alluvioni possono avere per la salute umana, l'ambiente, il patrimonio culturale e le attività economiche e, se ritenuto appropriato, privilegiando (art. 7 comma 2 della FD) iniziative di tipo non strutturale e/o che agiscano sulla riduzione della probabilità di inondazione. I PGRA devono tener conto di aspetti rilevanti quali costi e benefici, estensione e percorsi delle inondazioni, aree con capacità di trattenimento delle acque, come le piane alluvionali, nonchè gli obiettivi ambientali di cui all'art. 4 della Direttiva Quadro sulle Acque (2000/60/CE). 

Per il raggiungimento dei suddetti obiettivi devono essere definite idonee misure le quali devono riguardare tutti gli aspetti della gestione del rischio di alluvioni, ovvero: 

• prevenzione - misure che agiscono sulla vulnerabilità e sul valore degli elementi esposti. A tale categoria appartengono le misure di vincolo atte a evitare l'insediamento di nuovi elementi esposti nelle aree allagabili (politiche di gestione e pianificazione del territorio); le misure di rimozione e ricollocazione (politiche di delocalizzazione); le misure di "adattamento" per la riduzione della vulnerabilità degli elementi esposti (interventi su edifici, reti pubbliche, ecc.); le misure cosiddette "di conoscenza", volte cioè all'aggiornamento del quadro conoscitivo sulla pericolosità e sugli elementi a rischio, al monitoraggio del territorio e dello stato delle opere di difesa per interventi di manutenzione e sistemazione;

• protezione - misure che agiscono sulla probabilità di inondazione. A questa categoria appartengono le misure per ridurre il deflusso in alveo agendo sui meccanismi di formazione dei deflussi nel bacino di drenaggio e sulla naturale capacità di laminazione delle aree golenali e della piana inondabile; misure strutturali per la regolazione dei deflussi che hanno un significativo impatto sul regime delle portate; misure che agiscono sulla dinamica dell'evento di piena favorendone il deflusso; misure per migliorare il drenaggio delle acque superficiali in ambiente urbano; programmi di manutenzione delle opere di difesa; 

• preparazione - misure volte a migliorare la capacità di risposta agli eventi alluvionali della popolazione e del sistema di protezione civile. A questa categoria appartengono le misure per l'istituzione e/o il potenziamento dei sistemi di allertamento e previsione di piena; le misure per migliorare la pianificazione d'emergenza e la capacità di risposta delle istituzioni durante l'emergenza da alluvione; le misure per accrescere la consapevolezza e la preparazione della popolazione rispetto agli eventi alluvionali; tali misure includono evidentemente le attività di formazione e informazione. 

• ricostruzione e valutazione post-evento - misure volte a superare le condizioni di criticità derivanti da un evento alluvionale attraverso attività di messa in sicurezza e ripristino. A esse si aggiungono le attività, riconducibili alla fase di valutazione preliminare del rischio, di acquisizione di informazioni e dati inerenti gli eventi alluvionali quali l'estensione dell'inondazione e i danni conseguenti. 

I piani di gestione del rischio di alluvioni possono anche comprendere la promozione di pratiche sostenibili di uso del suolo, il miglioramento delle capacità di ritenzione delle acque nonché il ricorso all'inondazione controllata di certe aree in caso di evento alluvionale. 

Una volta definiti gli obiettivi e le misure per conseguirli, è necessario che ad esse sia associato un ordine di priorità, sia perché alcune delle misure potrebbero essere propedeutiche ad altre, sia la realizzazione delle misure dipende dalla gestione di fondi limitati e differiti nel tempo. Già nel 2014 l'ISPRA ha elaborato, in occasione del I ciclo di gestione del rischio di alluvioni, una prima metodologia di priorizzazione delle misure, aggiornata nel 2016. Tale metodologia è stata rivista e aggiornata alla luce delle applicazioni condotte negli anni dalle Autorità di Bacino Distrettuale e delle osservazioni che ne sono derivate, nonché dei confronti avvenuti tra i vari soggetti competenti nel corso di diverse riunioni e tavoli tecnici a carattere nazionale tenutisi già a partire da novembre 2020, fino alla definizione della versione finale di ottobre 2021. La metodologia non assegna alla singola misura una rilevanza assoluta ma una priorità ai fini del PGRA, limitata a uno specifico ambito territoriale (la "geographicCoverage") a cui si applica la misura e relativizzata rispetto alle altre possibili tipologie di misure applicabili alla "geographicCoverage" stessa. 

La metodologia di priorizzazione assume un approccio di tipo multicriteriale che consente di associare a ciascuna misura del PGRA un punteggio calcolato con riferimento a: rilevanza sociale dei singoli obiettivi di riduzione del rischio (nazionale e locale); efficacia della misura rispetto a essi; fattibilità e sostenibilità tecnica della misura. Ciascuna misura è valutata in relazione alla sua capacità di ridurre (o meno) il rischio sulle varie tipologie di beni esposti (efficacia della misura), con una premialità attribuita a quelle misure che hanno il minor impatto sugli obiettivi ambientali di cui all’art. 4 della Direttiva Quadro Acque 2000/60/CE (Water Framework Directive – WFD), come ad es., nel caso delle cosiddette misure win-win (FD-WFD). In relazione alla fattibilità e sostenibilità tecnica, essa è definita attraverso una serie di requisiti che comprendono i criteri preferenziali specificati all’art. 7 comma 2 della FD (misure non strutturali e misure in grado di ridurre la probabilità di inondazione), l’adattabilità della misura a variazioni del rischio indotte dai cambiamenti climatici e di uso del suolo, il fatto che la misura richieda meno interventi manutentivi possibili e che la misura sia già in corso di implementazione. Maggiori dettagli sono riportati nella sottostante sezione "Ulteriori Informazioni". 

Il 28 maggio del 2015 è stato inoltre pubblicato il DPCM che, in ottemperanza a quanto previsto nell'art. 10 comma 11, del D.L. 91 del 24 giugno 2014 convertito in legge, con modificazioni, dalla L. 116/2014, definisce "Criteri e modalità per stabilire le priorità di attribuzione delle risorse agli interventi di mitigazione del rischio idrogeologico". Il DPCM 27 settembre 2021 recante “Aggiornamento dei criteri, delle modalità e dell'entità delle risorse destinate al finanziamento degli interventi in materia di mitigazione del rischio idrogeologico”, è successivamente intervenuto nella revisione del DPCM 28 maggio 2015. 

L'art. 14 della Direttiva Alluvioni stabilisce in fase di aggiornamento, e quindi a partire dal secondo ciclo di gestione, si tenga conto degli effetti dei cambiamenti climatici sulla probabilità di verificarsi delle alluvioni. Esempi di ciò si riscontrano nelle modellazioni idrauliche di possibili scenari futuri valutati sulla base di simulazioni climatologiche così come nella caratterizzazione a scala di sottobacino in termini di propensione all’innesco di flash flood, utilizzati sia nella individuazione delle aree a potenziale rischio significativo che nella redazione delle mappe di pericolosità. Al concetto di adattamento ai cambiamenti climatici fanno infine riferimento parte delle misure proposte nei PGRA ad es., per orientare la tipologia di interventi verso soluzioni integrate (ad es., c.d. infrastrutture verdi) ma anche in relazione al miglioramento del quadro conoscitivo sia in termini fenomenologici che di impatto sul territorio.

COORDINAMENTO CON LA DIRETTIVA 2000/60/CE, INFORMAZIONE E CONSULTAZIONE DEL PUBBLICO 

La FD richiede che nelle varie fasi del processo di redazione del piano di gestione del rischio di alluvione la partecipazione pubblica sia assicurata dalla messa a disposizione delle informazioni di riferimento (art. 10.1) e dal coinvolgimento attivo delle parti interessate (art. 10.2) specificando che quest'ultimo deve essere coordinato, se appropriato, con quello previsto dall'art. 14 della WFD (art.9). Il coordinamento della FD con la WFD non deve riguardare il solo aspetto della partecipazione pubblica, ma amche lo scambio di informazioni e più in generale la realizzazione di sinergie e vantaggi comuni. 

Il coordinamento con la WFD parte dunque dalla condivisione del quadro conoscitivo, in particolare per quanto concerne il reticolo idrografico e le aree protette e arriva alla definizione di interventi che, ove possibile, consentano di integrare gli obiettivi di salvaguardia ambientale con quelli di mitigazione del rischio per le altre tre categorie di elementi esposti (persone, attività economiche, beni culturali). Inoltre, va sottolineato che sottoporre il PGRA a Valutazione Ambientale Strategica (VAS) è un modo per garantire (art.4 comma 4 Parte II Titolo I del D.Lgs. 152/2006) un elevato livello di protezione dell'ambiente e contribuire all'integrazione di considerazioni ambientali nelle varie fasi di elaborazione, adozione e approvazione del piano stesso in modo che siano coerenti e contribuiscano alle condizioni per uno sviluppo sostenibile. 

Facendo riferimento alla CIS Guidance Document N. 8, la partecipazione pubblica (come intesa nel preambolo 14 della WFD) si sviluppa essenzialmente su tre diversi livelli: i) fornendo le informazioni; ii) attuando la consultazione; iii) incoraggiando un coinvolgimento attivo. 

Fornire le informazioni, implica non solo garantire l'accesso agli elaborati previsti dagli adempimenti della Direttiva (valutazione preliminare, mappe di pericolosità e di rischio di alluvione, piano di gestione del rischio di alluvioni), ma anche la diffusione dell'informazione su temi specifici della gestione del rischio di alluvioni, allo scopo di accrescere la conoscenza, la consapevolezza e la percezione del rischio di alluvioni e delle problematiche ad esso connesse. 

In questo ambito si colloca la campagna informativa nazionale di buone pratiche di protezione civile "IO NON RISCHIO ALLUVIONE" promossa dal Dipartimento della Protezione Civile e organizzata insieme a centri istituzionali operativi e di ricerca, che prevede la formazione di volontari sui temi principali del rischio di alluvione e la comunicazione al cittadino da parte degli stessi soggetti formati con diffusione capillare sul territorio nazionale.

In base a quanto stabilito all'art. 14 della WFD per promuovere il coinvolgimento attivo di tutte le parti interessate per ciascun distretto idrografico nella redazione del piano, devono essere pubblicati e resi disponibili per osservazioni: i) il calendario e relativo programma di lavoro delle attività da svolgere, comprese le fasi di consultazione, per giungere alla redazione del piano; ii) la valutazione globale provvisoria dei principali problemi di gestione delle acque identificati nel distretto; iii) il progetto del piano di gestione del rischio alluvione. Inoltre, in base alle modifiche apportate all'art. 9 del D.Lgs. 49/2010 dalla Legge 97/2013, è stata inserita nel decreto la verifica di assoggettabilità del PGRA alla VAS. Il comma 6 dell’art. 12 del D.Lgs. 152/2006 specifica che la verifica di assoggettabilità a VAS relativa a modifiche di piani e programmi ovvero a loro strumenti attuativi già sottoposti positivamente alla verifica di assoggettabilità o alla VAS, si limita ai soli effetti significativi sull’ambiente che non siano stati precedentemente considerati dagli strumenti normativamente sovraordinatiIl ruolo di autorità proponente è svolto dall'Autorità di Bacino Distrettuale.

Durante la procedura di VAS la partecipazione pubblica è garantita sia dopo la trasmissione del Rapporto Preliminare al Ministero della Transizione Ecologica (MiTE, ex MATTM-Ministero dell’Ambiente del Territorio e del Mare), quale autorità competente, attivando la procedura di consultazione dei soggetti competenti in materia ambientale per le osservazioni, che a valle della redazione del Rapporto Ambientale (RA) in cui viene dato atto della consultazione svolta in fase preliminare. Il RA, insieme a una sua sintesi non tecnica e al progetto di piano sono pubblicati sul/i sito/i web dei Distretti e delle CA e data comunicazione mediante pubblicazione di apposito avviso sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana e sui Bollettini Ufficiali delle Regioni afferenti al Distretto. Il processo di consultazione aperto a chiunque voglia presentare in forma scritta le proprie osservazioni, obiezioni e suggerimenti insieme a eventuali nuovi elementi conoscitivi e valutativi, è avviato con la pubblicazione dell'avviso suddetto. 

Nel processo partecipativo, particolare cura deve essere posta nella fase di individuazione e selezione dei portatori di interesse (stakeholder). Adottando il principio della massima inclusione, occorre effettuare una selezione preliminare degli stakeholder, da raggiungere attraverso vari strumenti di comunicazione (forum ed eventi di presentazione, pubblicazione sul web, comunicazione via mail, comunicati stampa, ecc.), in modo da comprendere nella selezione le principali componenti delle amministrazioni, della società civile, delle comunità locali e delle realtà produttive potenzialmente interessate dagli effetti del PGRA, senza escludere la possibilità di estensione degli stakeholder anche in base a segnalazioni pervenute durante i periodi riservati alle osservazioni. La selezione inoltre deve tener conto anche della necessità di condividere e utilizzare conoscenze, esperienze, punti di vista dei vari stakeholder e in generale di chi subisce le conseguenze delle decisioni prese, in modo da consentire che il processo decisionale approdi a soluzioni più largamente condivise possibili ed evitare nel lungo termine conflitti, problemi di gestione e incrementi dei costi.

NOTIZIE SUI PIANI DI GESTIONE DEL RISCHIO DI ALLUVIONI

PRIMO CICLO DI GESTIONE (2010-2015)

Il 3 marzo 2016 sono stati approvati in sede di Comitato Istituzionale Integrato, ai sensi dell’art. 4 comma 3 del D.Lgs. 219/2010, i PGRA adottati il 17 dicembre 2015 ai sensi dell’art. 66 del D.Lgs. 152/2006, e per i quali si è conclusa la procedura di VAS con giudizio positivo di compatibilità ambientale espresso dal MATTM, quale Autorità Competente, di concerto con il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo (MiBACT). 

Nel frattempo, come previsto dall’art. 13.4 del D.Lgs. 49/2010, le Autorità Competenti hanno provveduto a trasmettere le informazioni pertinenti il reporting del PGRA a ISPRA (secondo modalità e specifiche dati individuate da ISPRA stesso), tenendo conto della compatibilità con i sistemi di gestione dell'informazione adottati a livello comunitario. Nello stesso mese di marzo, successivamente alla verifica delle informazioni ricevute, ISPRA ha provveduto a inviare alla Commissione Europea i dati richiesti per il reporting, completando così le attività previste dalla FD per il primo ciclo di gestione. 

Il 27 ottobre 2016, su proposta del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, Gian Luca Galletti, a conclusione delle procedure di VAS e acquisito il parere favorevole della Conferenza Stato-Regioni, il Consiglio dei Ministri ha approvato il PGRA di tutti i distretti idrografici a eccezione di quello della Sicilia. Per quest'ultimo l'iter si è concluso il 7 marzo 2019.

La procedura di VAS applicata ai PGRA - I ciclo

DISTRETTO IDROGRAFICO (con link alle informazioni sulla procedura VAS)	PROCEDURA VAS - I ciclo
	AVVIO  (data)	CONCLUSIONE  (n. DM* e data)
Alpi Orientali	30 dicembre 2013	247 del 20 novembre 2015
Padano	12 marzo 2015  Verifica di Assoggettabilità: 16 settembre2014	107 del 29 aprile 2016
Appennino Settentrionale	14 gennaio 2015	34 del 16 febbraio 2016
Pilota Serchio	5 settembre 2014	50 del 02 marzo 2016
Appennino Centrale	27 marzo 2015  Verifica di Assoggettabilità: 19 agosto 2014	49 del 02 marzo 2016
Appennino Meridionale	15 ottobre 2014  Verifica di Assoggettabilità: 07 marzo 2014	86 del 07 aprile 2016
Sardegna	30 dicembre 2014	108 del 29 aprile 2016
Sicilia	30 aprile 2015	58 del 14 marzo 2017

(*) DM: Decreto di Parere Motivato positivo del MATTM di concerto con il MiBACT.

Adozione e approvazione dei PGRA - I ciclo

DISTRETTO IDROGRAFICO (con link alla documentazione del PGRA)	PGRA - I ciclo
	ADOZIONE IN CONFERENZA ISTITUZIONALE PERMANENTE (n. Del./D.P.* e data)	APPROVAZIONE IN COMITATO ISTITUZIONALE INTEGRATO  (n. Del.* e data)	REPORTING CE (a livello di UoM)	APPROVAZIONE IN CONSIGLIO DEI MINISTRI E PUBBLICAZIONE IN GAZZETTA UFFICIALE
Alpi Orientali	Del. n. 1 del 17 dicembre 2015	Del. n. 1  del 03 marzo 2016	22 marzo 2016	27 ottobre 2016 G.U. n. 29 del 04 febbraio 2017
Padano	Del. n. 4 del 17 dicembre 2015	Del. n. 2  del 03 marzo 2016		27 ottobre 2016 G.U. n. 30 del 06 febbraio 2017
Appennino Settentrionale	Del. n. 231 del 17 dicembre 2015	Del. n. 235  del 03 marzo 2016		27 ottobre 2016 G.U. n. 28 del 03 febbraio 2017
Pilota Serchio	Del. n. 181 del 17 dicembre 2015	Del. n. 184  del 03 marzo 2016		27 ottobre 2016 G.U. n. 29 del 04 febbraio 2017
Appennino Centrale	Del. n. 6 del 17 dicembre 2015	Del. n. 9  del 03 marzo 2016		27 ottobre 2016 G.U. n. 28 del 03 febbraio 2017
Appennino Meridionale	Del. n. 1 del 17 dicembre 2015	Del. n. 2  del 03 marzo 2016		27 ottobre 2016 G.U. n. 28 del 03 febbraio 2017
Sardegna	Del. n. 1 del 17 dicembre 2015	Del. n. 2  del 15 marzo 2016		27 ottobre 2016 G.U. n. 30 del 06 febbraio 2017
Sicilia	D.P. n. 47/Serv.5°/S.G.   del 18 febbraio 2016	Del. n. 274 del 25 luglio 2018 della Giunta di Governo della Regione Siciliana		7 marzo 2019 G.U. n. 198 del 24 agosto 2019

(*) Del.: Delibera; D.P.: Decreto del Presidente

 

SECONDO CICLO DI GESTIONE (2016-2021)

L'aggiornamento del PGRA deve contenere, a norma dell’Allegato alla Direttiva Alluvioni, una serie di informazioni aggiuntive definite all'interno della parte B dell'Allegato stesso riguardanti: le eventuali modifiche o aggiornamenti apportati dopo la pubblicazione della versione precedente del piano; la valutazione dei progressi realizzati per conseguire gli obiettivi; la descrizione motivata della non realizzazione o dell’abbandono di misure previste e programmate nella versione precedente del piano; la descrizione di eventuali misure supplementari (nuove misure) adottate nel nuovo Piano. Oltre a tener conto dei contributi e delle osservazioni al progetto di Piano formulate dai vari stakeholder, nonché delle richieste di integrazioni formulate in fase di verifica di assoggettabilità a VAS, gli aggiornamenti dei PGRA hanno dovuto tener conto delle osservazioni contenute nello Staff Working Document (SWD) n. 81 della Commissione Europea, che nel 2019 ha valutato (assessment) lo stato di implementazione della Direttiva Alluvioni in Italia, attraverso l’analisi dei contenuti dei primi PGRA. 

A fine dicembre 2021 sono stati adottati i primi aggiornamenti dei Piani di Gestione del Rischio di Alluvioni (PGRA) dei 7 Distretti idrografici. Il 7 giugno 2022 sono state concluse le attività di reporting alla Commissione Europea delle informazioni richieste per i piani.

La procedura di VAS applicata ai PGRA - II ciclo

DISTRETTO IDROGRAFICO (con link alle informazioni sulla procedura VAS)	Verifica di assoggettabilità a VAS - II ciclo
	AVVIO  (data)	CONCLUSIONE  (data)
Alpi Orientali	26 ottobre 2020	14 maggio 2021
Fiume Po	26 ottobre 2020	10 maggio 2021
Appennino Settentrionale	18 settembre 2020	02 luglio 2021
Appennino Centrale	15 ottobre 2020	14 maggio 2021
Appennino Meridionale	09 dicembre 2020	02 luglio 2021
Sardegna	19 gennaio 2021	20 settembre 2021
Sicilia	02 dicembre 2020	02 luglio 2021

Adozione e approvazione dei PGRA - II ciclo

DISTRETTO IDROGRAFICO (con link alla documentazione del PGRA)	PGRA - II ciclo
	ADOZIONE IN CONFERENZA ISTITUZIONALE PERMANENTE (n. Del./D.P.* e data)	REPORTING CE (a livello di UoM)	APPROVAZIONE IN CONSIGLIO DEI MINISTRI E PUBBLICAZIONE IN GAZZETTA UFFICIALE
Alpi Orientali	Del. n. 3 del 21 dicembre 2021	07 giugno 2022	DPCM 01/12/2022 G.U. n. 31 del 07 febbraio 2023
Fiume Po	Del. n. 5 del 20 dicembre 2021		DPCM 01/12/2022 G.U. n. 32 del 08 febbraio 2023
Appennino Settentrionale	Del. n. 26 del 20 dicembre 2021		DPCM 01/12/2022 G.U. n. 31 del 07 febbraio 2023
Appennino Centrale	Del. n. 27 del 20 dicembre 2021		DPCM 01/12/2022 G.U. n. 32 del 08 febbraio 2023
Appennino Meridionale	Del. n. 2 del 20 dicembre 2021		DPCM 01/12/2022 G.U. n. 32 del 08 febbraio 2023
Sardegna	Del. n. 14 del 21 dicembre 2021		DPCM 01/12/2022 G.U. n. 43 del 20 febbraio 2023
Sicilia	Del. n. 5 del 22 dicembre 2021		DPCM 01/12/2022 G.U. n. 32 del 08 febbraio 2023

Ulteriori informazioni

Documento contenente i link di approfondimento sui PGRA e sui relativi adempimenti previsti dalla FD disponibili a livello di distrettuale e nazionale (versione aggiornata a dicembre 2023).

Per dettagli sul reporting dei PGRA I ciclo di gestione si veda il documento redatto da ISPRA e disponibile al seguente link (versione aggiornata a gennaio 2016).

Per dettagli sul reporting dei PGRA II ciclo di gestione si veda il documento redatto da ISPRA e disponibile al seguente link (versione aggiornata a maggio 2021). 

La metodologia nazionale per la priorizzazione delle misure di PGRA è disponibile al seguente link (versione ottobre 2021). 

Tutti i file di supporto al reporting dei piani di gestione del rischio di alluvioni I ciclo sono disponibili sul sito Eionet - Floods Directive reporting resources 2016 di WISE.

Tutti i file di supporto al reporting dei piani di gestione del rischio di alluvioni II ciclo sono disponibili sul sito Eionet - Floods Directive reporting resources 2019-2022 di WISE.